I 2009 kom det mindre enn 250 000 asylsøkere til EU - omtrent like mange som antallet flyktninger bare i Dadaab-leiren i Kenya.[i] Et rikt kontinent som Europa bør kunne være i stand til å håndtere et slikt antall på en verdig og rettsikker måte. Dagens skeivhet både mht fordeling av asylsøkere og måten de behandles på, nødvendiggjør en harmonisering av asylpolitikken i Europa, og en ansvarsfordeling basert på solidaritet.
Av Sylo Taraku, seniorrådgiver i NOAS og medlem i ”The Asylum Systems Core Group” i ECRE (European Council on Refugees and Exiles).
Siden 1999 har EU utviklet et omfattende regelverk knyttet til asyl og migrasjon. Målet har vært å harmonisere asylpolitikken og samarbeide for å møte fellesutfordringer. Viktige prinsipper for EUs asylpolitikk er å sikre beskyttelse til de som trenger det, og tydeliggjøre EUs rolle som humanitær aktør. Gjennom Schengen-avtalen opphevet man indre grenser og regulerte kontrollen av ytre grenser. Da ble behovet enda sterkere for å lage regler for håndtering av de som søker om asyl innenfor grensene.
EUs felles asylsystem (Common European Asylum System – CEAS) handler i hovedsak om etableringen av fellesregler for hvem som skal få opphold (statusdirektivet), hvilke rettigheter man skal ha under asylprosessen (prosedyre- og mottaksdirektivet) og hvordan landene skal samarbeide for å forhindre sekundære strømmer i Europa (Dublin II-forordningen).
Gjennom tilslutningen til Schengen og Dublin II-forordningen, er Norge direkte berørt av utviklingen av EUs asyl- og migrasjonspolitikk.
Norges tilnærmingI Stortingsmeldingen ”Norsk flyktning- og migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv” (2009-2010) kommer den norske tilnærmingen til uttrykk. Mens fokuset i EU er på hvordan rettsikkerheten og samarbeidet mellom landene kan styrkes, er den norske regjeringens mål ”å unngå at en uforholdsmessig stor andel av asylsøkerne som kommer til Europa søker asyl i Norge” (s. 8).
Denne politikken har så langt lykkes. Ankomstene har dermed blitt redusert fra godt over 17000 i 2009 til under 10000 i 2010. I forslaget til statsbudsjett for 2011 kom det frem at innstramningene har gitt en besparelse på rundt 2,5 milliarder kroner. Regningen er det imidlertid andre europeiske land som betaler. Ankomstene til Europa har nemlig ikke gått ned. For eksempel opplever Sverige en sterk økning i 2010.
Innstramninger som har til hensikt å skremme asylsøkere bort til et annet land kan føre til en ond spiral. De andre landene som fremstår som mer liberale vil føle seg presset til å gjøre det samme som Norge. Dette kan føre til ”raise to the bottom”, dvs. lavere standarder for behandlingen av asylsøkere i Europa.
Harmonisering
EU ønsker å motvirke en slik uheldig utvikling som også Norge er en medvirker av, gjennom å satse på en harmonisering av asylpolitikken og bedre samarbeid mellom EU-landene. Selv om europeiske land er forpliktet av samme konvensjoner og direktiver, er asylpraksisen fortsatt veldig sprikende. Og Norge er ikke nødvendigvis blant de mest liberale. I 2009 fikk 77% av irakiske asylsøkere bli i Tyskland, mot 19% i Norge. Samme år fikk 82% av afghanske asylsøkere bli i Frankrike, mot 50% i Norge. Av de somaliske asylsøkerne fikk 96% bli i Finland, men kun 7% fikk bli i Spania. I Hellas er innvilgelsesprosenten for alle grupper samlet mindre enn 1%. Forskjellene er ekstremt store også når det gjelder mottaksforholdene.
EU ønsker å motvirke en slik uheldig utvikling som også Norge er en medvirker av, gjennom å satse på en harmonisering av asylpolitikken og bedre samarbeid mellom EU-landene. Selv om europeiske land er forpliktet av samme konvensjoner og direktiver, er asylpraksisen fortsatt veldig sprikende. Og Norge er ikke nødvendigvis blant de mest liberale. I 2009 fikk 77% av irakiske asylsøkere bli i Tyskland, mot 19% i Norge. Samme år fikk 82% av afghanske asylsøkere bli i Frankrike, mot 50% i Norge. Av de somaliske asylsøkerne fikk 96% bli i Finland, men kun 7% fikk bli i Spania. I Hellas er innvilgelsesprosenten for alle grupper samlet mindre enn 1%. Forskjellene er ekstremt store også når det gjelder mottaksforholdene.
For å få slutt på dette asyllotteriet i Europa, har EU satt seg som mål å komme i havn med CEAS innen 2012. Dette virker litt for ambisiøst all den tid prosessen er preget av uenigheter og tautrekking innad i EU om kursen videre. Uenigheten er klassisk: Mens EU-institusjonene som Parlamentet og Kommisjonen ønsker å utvikle mer forpliktende fellesregelverk på asylfeltet, ønsker medlemslandene representert ved Rådet å ivareta hensynet til suverenitet. De vil heller satse mer på praktisk samarbeid.[ii]
Europeisk indre solidaritetI tillegg til behovet for harmonisering er også spørsmålet om solidaritet satt på dagsorden. Solidaritet er et gjensidig prinsipp som innebærer en vilje til å yte støtte til andre land, men også en villighet til å motta støtte fra andre medlemsland. Meningen er å avlaste europeiske land som mottar en uforholdsmessig andel av asylsøkere.
På en ministerkonferanse i oktober 2010 i Brussel, som ble arrangert av Belgias presidentskap og hvor også NOAS ved undertegnende ble invitert til å delta, var spørsmålet om solidaritet et av de viktigste punktene på agendaen. Tre måter å vise solidaritet på ble diskutert: finansiell, fysisk og materiell.
Finansiell støtte
I situasjoner der en medlemsstats kapasitet til å håndtere asylankomster er begrenset på grunn av dens økonomiske situasjon (et eksempel er Hellas’ utsatthet på grunn av finanskrisen), kan finansiell støtte være en mulig løsning. EU har allerede etablert flere solidaritetsfond[iii], men erfaringer viser at resursene som er avsatt til disse fondene ikke står i forhold til behovet.
I situasjoner der en medlemsstats kapasitet til å håndtere asylankomster er begrenset på grunn av dens økonomiske situasjon (et eksempel er Hellas’ utsatthet på grunn av finanskrisen), kan finansiell støtte være en mulig løsning. EU har allerede etablert flere solidaritetsfond[iii], men erfaringer viser at resursene som er avsatt til disse fondene ikke står i forhold til behovet.
Det er også viktig å finne en hensiktsmessig måte å fordele midlene på. Bekymringen er at finansiell støtte kan brukes som avlatt og ikke gi landene som mottar støtte insentiver til å forbedre sine systemer. Finansiell støtte vil uansett ofte ikke være tilstrekkelig hvis den ikke kombineres med andre tiltak, eksempelvis kapasitetsbygging (materiell støtte) og gjenbosetting av flyktninger fra land som er spesielt utsatt for store ankomster (fysisk støtte).
Fysisk støtte
Fysisk solidaritet innebærer en relokalisering av asylsøkere fra et land til et annet. Dette er ment å være en måte å hjelpe land som på grunn av sin geografiske og demografiske situasjon opplever å være i en sårbar situasjon i forhold til store tilstrømninger.[iv]
Malta er et slikt land. Og det er nettopp den lille øystaten som har vært den største pådriveren for denne formen for solidaritet. Under det franske presidentskapet i 2008 ble det etablert et pilot-prosjekt for relokalisering av flyktninger fra Malta. Over 100 flyktninger ble slik tatt hånd om av andre europeiske land.
En permanent mekanisme for slike relokaliseringer reiser mange kompliserte spørsmål av juridisk, politisk og praktisk art. Det europeiske flyktningrådet (ECRE) argumenterer for at systemet må baseres på dobbelfrivillighet, altså at man både tar hensyn til flyktningers spesielle behov og ressurssituasjonen til de involverte landene. En annen bekymring er at slike ordninger vil gå på bekostning av overføringsflyktninger fra land utenfor EU.
Kapasitetsbygging For å effektivisere kapasitetsbyggingen i land som opplever stor press på sine asylsystemer og for å bidra til utveksling av erfaringer, har EU etablert et støttekontor (European Asylum Support Office -EASO) med base i Malta. Støttekontoret forventes å være operativt fra midten av 2011. I tillegg til teknisk og faglig assistanse til land som trenger det, vil EASO bidra med utveksling av ”best practices”. Norge ønsker en tilknytting til EASO, og alt tyder på at EU vil legge til rette for at de ønskede norske asylekspertene skal kunne bidra i dette arbeidet. Det er knyttet store forventninger til dette kontoret, og tiden vil vise om de kan innfri. Meningen er også at EASO skal bidra med gjennomføring av solidaritetsmekanismer som måtte komme på plass, men solidaritetspolitikken er fortsatt på idéstadiet og mye diskusjon gjenstår før man blir enige om hensiktsmessige måter å fordele ansvaret på.
Det er viktig å forhindre at solidaritet mellom europeiske land ikke går på bekostning av solidaritet med flyktningene. Det har nemlig vist seg å være lettere å få bistand for å styrke grensekontrollen enn å håndtere asylankomstene. Dette gjenspeiles også i Norges politikk. Av de fire fondene i EU opererer med, støtter Norge kun yttergrensefondet. Der bidrar norske myndigheter med 329 millioner kroner. Dette er dobbelt så høyt som snittet for resten av medlemslandene i EU, regnet i forhold til landenes innbyggertall.[v] Det brukes ellers enorme ressurser på kontroll av EUs grenser, og rundt 400 000 personer er involvert.
Norge må ta sin del av ansvaret
Prosessen med å avgi en del av sin suverenitet til fordel for fellesløsninger på asylfeltet har bidratt til en mer normbasert asylpolitikk i Europa. Samtidig må ikke fokuset på grensekontroll medføre at enkelte land utnytter EUs støtte til å videreføre sin tidligere uakseptable politikk. Solidaritetspolitikken må kombineres med politisk press slik at asylsøkernes rettigheter ikke avhenger av tilfeldigheter, som hvilket land i Europa som får ansvaret for å behandle deres søknad.
Prosessen med å avgi en del av sin suverenitet til fordel for fellesløsninger på asylfeltet har bidratt til en mer normbasert asylpolitikk i Europa. Samtidig må ikke fokuset på grensekontroll medføre at enkelte land utnytter EUs støtte til å videreføre sin tidligere uakseptable politikk. Solidaritetspolitikken må kombineres med politisk press slik at asylsøkernes rettigheter ikke avhenger av tilfeldigheter, som hvilket land i Europa som får ansvaret for å behandle deres søknad.
I den pågående diskusjonen om utvikling av et felles europeisk asylsystem står Norge utenfor og er uten mulighet til å påvirke i særlig grad. Dette gjelder også spørsmålet om reform av Dublin-forordningen, som Norge er direkte bundet av. Det er positivt at norske myndigheter ønsker et tettere samarbeid med EU på migrasjonsfeltet, men det er skuffende at fokuset er så klart på kontroll og behov for å redusere antallet asylsøkere til Norge. Også når det gjelder tilpasning til andre lands praksis er det avgjørende at Norge følger positive utviklinger og praksis, og ikke kun tar etter innstramninger og strengere vurderinger.
Norske myndigheters tilnærming domineres av målsettingen om at Norge ikke skal motta en uforholdsmessig stor andel av asylsøkere som kommer til Europa, men dette kan da heller ikke pålegges Hellas, Malta eller Sverige. Det er verdt å minne om at Norge har en uforholdsmessig stor andel av landterritorium og naturressurser, og dermed et moralsk ansvar for å ta sin del av ansvaret og vel så det.
Denne artikkelen ble publisert i januar 2011 i et temahefte om migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv utgitt av Europeisk ungdom.
[ii] Flere medlemsland argumenter sterkt mot en heving av standardene som de mener vil påføre de landene som allerede respekterer asyldirektivene større kostnader, samtidig som de ikke vil bidra til noen løsning for land som ikke har kommet så langt med utvikling av sitt asylsystem. De slipper for lett unna, og prioriteringen må være å få dem til å komme etter, lyder argumentet. EU-institusjonene ønsker å ha to tanker i hodet samtidig, men vil sikkert være nødt til å kompromisse. Det er nemlig slik at Lisboa-traktaten krever at alle disse tre EU-organene må være samstemte når regelverket på dette området skal fastsettes.
[iii] Flyktningfond, integreringsfond, returfornd og yttergrensefond.
[iv] Denne formen for solidaritet ble foreslått av Rådet i ”the Pact on Immigration and Asylum” 15. oktober 2008: “For those Member States which are faced with specific and disproportionate pressures on their national asylum systems, due in particular to their geographical or demographic situation, solidarity shall also aim to promote, on a voluntary and coordinated basis, better reallocation of beneficiaries of international protection from such Member States to others, while ensuring that asylum systems are not abused.”
Det har sneket seg inn en feil i teksten. EU satser på utviklingen av CEAS innen 2012 – ikke 2014 slik jeg skrev i artikkelen. Grunnen til feilen er at jeg tror 2014 er mer realistisk enn 2012 :) Sylo
SvarSlettDet er også viktig å få med seg at EU ønsker en reform av Dublin-regelverket, men at det er fremdeles store uenigheter mellom europeiske land om dette.
SvarSlettAppellene fra UNHCR og menneskerettighetsorganisasjoner, inkl. NOAS, om å stoppe returene til Hellas i medhold av Dublin-forordnigen har blitt møtt med manglende politisk vilje, men den rettslige tilnærmingen har gitt bedre resultater. Som følge av at Menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg vurderer en rekke saker, har flere europeiske land, deriblant Norge, suspendert returene til Hellas. Med tanke på mangelen på en koordinert reaksjon i forhold til problemene i Hellas, har Kommisjonen foreslått å reformere forordningen slik at det etableres en mekanisme for felles midlertidig returstopp til land som i en tidsbegrenset periode ikke har kapasitet til å håndtere asylankomstene. Dette forslaget er møtt med lunkenhet fra flere land i unionen, som trolig frykter at land som Hellas skal få slippe for billig unna. Det blir spennende å se hva som blir sluttresultatet av forhandlingene i EU.
Sylo
Hei Sylo,
SvarSlettInteressant artikkel! Jeg skulle gjerne hørt mer om utviklingen på harmonisering av praksis, i mine øyne er det nødt til å være den største utfordringen å løse. Har sett lite utvikling i det siste utover kapasitetsbygging etc.
Det mest nærliggende er vel å forestille seg at EASO gir faglige vurderinger av trusselbilder / anbefalninger ift subsidiær beskyttelse?
For verstingene i klassen, er det vel lite sannsynlig at det får noen effekt. Det trengs vel sterkere lut, som f.eks. en ankeinstans på europeisk nivå.
Men når kommisjonen allerede i dag ikke klarer å sette Hellas på plass når de ikke gir asylsøkere tilgang til søknadsprosedyrer som ivaretar rettssikkerheten og heller ikke klarer å få garantert for at Hellas' og Italias repatrieringsavtaler ikke bryter med non-refoulment prinsippet, så er det jo ikke særlig lovende for en løsning som krever mer EU og mindre medlemsstat. Berlusconis boikott-trusler sist kommisjonen raslet med tannpirkerne ser ut til å ha skremt dem nok, eller er det noe nytt på den fronten?
Har du noen tro på noen utvikling her med det første?
Enkelt kunne man jo si at det er helt usannsynlig å tro at grenseland som Hellas og Malta ville gått med på en økt harmonisering med mindre man får en annen byrdefordeling. På den andre side, så er det jo ikke sånn at Italia er "overbelastet" per i dag. Per capita i 2008 hadde jo de samme registrerte antall søknader som EU-snittet.
Er det mulig å se for seg en trade-off: en større grad av europeiske "kvoteflyktninger", kombinert med økonomisk støtte til land i sør, mot økt harmonisering av praksis og en styrking av rettssikkerheten?
Selvfølgelig krever det politikere som har guts og prinsippene på plass. I denne saken er det kanskje greit at dagens norske regjering holder seg unna.
Hvis ikke det er mulig å oppnå, må man jo i mye større grad koordinere suspensjonen av Dublin-overføringer, til f.eks. Hellas. Etter erfaringene i 2008, er det jo lenge til en norsk regjering gjør det på egenhånd: frykten for en massiv økning i søkere er jo nok til å sette en stopper for det.
Det ville vært interessant om du kunne kommentere litt rundt hvor disse sakene står nå i Brussel og hva man tenker i ECRE.
(Forresten, jeg vet ikke om du har sett på Eiko Thielemanns artikler om byrdefordeling, kan være verdt å ta en titt. Siste var en rapport til parlamentet for ett år siden)
Hei Lars,
SvarSlettTakk for en bra kommentar. Her følger mine svar:
Når det gjelder harmonisering:
Håpet er at EASO vil være det organet som vil bidra til en større harmonisering av asylpraksisen. Utveksling av informasjon, inkl landinforapporter, vil være et av tiltakene. Harmonisering kan også bety at enkelte land vil finne ut at de er ”for liberale” i forhold til andre, og stramme inn sin praksis for noen grupper.
Verstinger og ankeinstans:
Både EU-domstolen og MR-domstolen i Strasbourg kan bidra. Det er flere saker under behandling i Strasbourg nå, men ingenting tyder på at man vil etablere en felles ankeinstans utelukkende for asylsaker. Enig om viktigheten av en ansvarsfordeling basert på solidaritet. Det er det artikkelen min handler om.
Italia:
Italia har klart å bremse asylankomstene betraktelig. Det kommer omtrent like mange til Italia som til Norge nå. NOAS kommer snart med en rapport om situasjonen for asylsøkere i Italia. Følg med…
Når det gjelder ideen om europeiske ”kvoteflyktninger”, altså fysisk relokalisering internt i Europa, så er flere skeptiske til den. Det fungerer fint i forhold til Malta, men dette er i grunn en ganske kostbar ordning. Dessuten kan det utgjøre en pull-effekt, men EU vurderer også denne muligheten, samtidig som de arbeider for økt harmonisering og styrking av rettssikkerheten.
Dublin og Hellas:
Enig. Derfor har UNHCR og NGOs som ECRE og NOAS arbeidet for å få flere land til å stoppe returene til Hellas. I dag har også Tyskland besluttet å stoppe returer til Hellas. Endelig har man innsett at returene til Hellas er en svært urimelig politikk både mot asylsøkere og Hellas.
ECRE har nettopp kommet med noen asylinnspill til Ungarn som har overtatt presidentskapet i EU. Se her: http://ecre.org/resources/ECRE_actions/1697
Jeg har ikke sett på på Eiko Thielemanns artikler om byrdefordeling, men skal gjøre det. Takk for tipset!